40年公路資金變遷：從“錢從哪來”到“未來怎么投”

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2025年是“十四五”收官之年，也是“十五五”展望之年，還是公路行業(yè)發(fā)展資金重大變化實施的第一年。為了準確判斷行業(yè)發(fā)展趨勢和政策環(huán)境，筆者從我國公路建設(shè)資金來源和使用入手，勾勒出40年公路建設(shè)和養(yǎng)護資金全景圖，進而分析了近年來由于財政和交通政策的改變，對公路行業(yè)未來發(fā)展造成的較大影響，并結(jié)合2025年的政策環(huán)境，提出可供參考的行動建議。

▲國道551線貴州省凱里市對江路段安防工程 陳沛亮 攝

回顧我國公路行業(yè)40年快速發(fā)展的歷程，行業(yè)內(nèi)一致的認識是，資金保障是關(guān)鍵。資金保障離不開三大政策：車購稅政策、燃油稅政策和收費公路政策。前兩項是專項資金政策，而第三項支持了公路的貸款。目前，車購稅已經(jīng)改變了專項資金屬性，燃油稅資金收入也不穩(wěn)定，而收費公路政策面臨著進一步完善的需求。未來公路行業(yè)投融資的邏輯將發(fā)生變化。

車購稅資金的歷程和現(xiàn)狀

車購稅資金，又叫車輛購置稅（早期叫車輛購置費）資金，是向購置車輛的單位或個人征收的稅種。車輛購置稅資金屬于中央財政資金，較早前專項用于國家交通項目投資。

早期的車購稅

能查到最早的相關(guān)規(guī)定是《車輛購置附加費征收辦法》（國發(fā)〔1985〕50號），其中明確規(guī)定：“為加快公路建設(shè)，以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高對公路交通日益增長的需要，決定設(shè)置車輛購置附加費，作為公路建設(shè)專用的一項資金來源，特制定本辦法”。同時原交通部、原國家計委、財政部制定的《車輛購置附加費使用管理試行辦法》，規(guī)定車輛購置費資金的使用范圍主要是國家重點補助納入行業(yè)規(guī)劃的國家干線公路，特大橋梁、隧道及重要的公鐵交叉道口的改建，具有重要意義的省級干線公路建設(shè)，以及與上述公路相配套的重點汽車客貨場站設(shè)施建設(shè)。

1999年，國家開始規(guī)范預算外收入。2000年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部、國家計委等部門<交通和車輛稅費改革實施方案>的通知》（國發(fā)〔2000〕34號）明確，開征車輛購置稅，收入具有專項用途，不作為經(jīng)常性財政收入，不計入現(xiàn)有與支出掛鉤項目的測算基數(shù)。車輛購置稅收入，由中央財政根據(jù)原交通部提出、原國家計委審批下達的公路建設(shè)投資計劃，統(tǒng)籌安排，主要用于國道、省道干線公路建設(shè)。

2001年，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》（國務(wù)院令第294號），以條例的方式穩(wěn)定了車輛購置稅。此后國家稅務(wù)總局制定了《車輛購置稅征收管理辦法》，原交通部與財政部制定了包括《車輛購置稅交通專項資金管理暫行辦法》（財建〔2000〕994號）等多項資金使用辦法。

車購稅資金作為中央稅，各省份對此一直有著不同的認識。尤其是一些東部省份，征收的稅額較多但經(jīng)中央平衡后使用的較少。這些省份主張車購稅資金作為中央與地方共享稅，以增加地方交通專項資金的來源。但這將削弱中央稅的調(diào)控功能，也減弱了車購稅資金集中力量辦大事的能力。因此雖然各地有反映，但并沒有實質(zhì)性的改變。

對車購稅資金的立法規(guī)范

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《中華人民共和國車輛購置稅法》（中華人民共和國主席令第十九號），標志著車購稅資金有了法律支持。然而，無論是之前的《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》，還是現(xiàn)行的《中華人民共和國車輛購置稅法》，文件中主要聚焦于車購稅征收的規(guī)范，都沒有明確車購稅資金作為交通專項資金的性質(zhì)。

2021年，財政部和交通運輸部共同發(fā)布了《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》（財建〔2021〕50號），明確了車購稅資金的使用。這是車購稅資金用于交通行業(yè)的最后一個文件。

《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》明確了車購稅資金管理和使用遵循的原則，一是在保障好中央財政事權(quán)所需的相關(guān)支出前提下，根據(jù)不同時期發(fā)展目標對地方財政事權(quán)給予一定資金支持；二是重點保障國家重大戰(zhàn)略目標和納入國家交通運輸規(guī)劃的重大項目建設(shè)；三是實行全過程預算績效管理，強化績效評價結(jié)果運用；四是各級財政部門、交通運輸主管部門應按照各自職責負責項目和資金申報、審核、執(zhí)行、監(jiān)管等相關(guān)工作。

支出范圍包括：國家高速公路和普通國道支出；界河橋梁（隧道）、邊境口岸汽車出入境運輸管理設(shè)施、國家級口岸公路支出；普通省道、農(nóng)村公路支出；綜合交通運輸支出；重要內(nèi)河水運支出等。

以上支出中，僅普通省道、農(nóng)村公路資金的分配主要采用“以獎代補”方式按因素法，其他的資金分配都按項目法實施，分配比例按照級別各不相同。

總體投資情況

對官方數(shù)據(jù)進行分析和推算顯示：1985年到2023年車購稅資金投入公路行業(yè)約為4.5萬億元，其中2021年車購稅資金收入并投入交通行業(yè)約3500億元。2022年、2023年因為新能源車減免等政策，收入有較大幅度的下滑，但中央采用財政資金彌補了下滑對投資造成的影響。

燃油稅資金的歷程和現(xiàn)狀

燃油稅資金，由原養(yǎng)路費經(jīng)稅費改革而來。按照國務(wù)院文件應當稱為“成品油稅費改革新增成品油消費稅”，燃油稅資金包括原養(yǎng)路費資金的替代性返還資金，另一部分是增長性補助資金。本文中按行業(yè)稱呼將該項資金稱為“燃油稅資金”。

早期的養(yǎng)路費政策

為了加強公路養(yǎng)護工作，合理解決公路養(yǎng)護資金，1960年，原交通部、財政部規(guī)定，對在公路上行駛的各種車輛征收養(yǎng)路費。1979年，由原國家計委、原交通部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公路養(yǎng)路費征收和使用的規(guī)定》明確規(guī)定，國家按照“以路養(yǎng)路”的原則，由交通部門向有車單位征收的用于養(yǎng)護和改善公路的事業(yè)費。養(yǎng)路費的征收和使用管理，應當切實做到“?？顚Ｓ谩?，更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

1987年，原交通部發(fā)布的《公路養(yǎng)路費使用管理規(guī)定》明確規(guī)定：養(yǎng)路費用于養(yǎng)護工程的費用比例不低于總支出的80%；養(yǎng)路費使用范圍包括三方面，一是養(yǎng)護工程費，即公路小修保養(yǎng)費、大中修工程費、水毀搶修及修復工程費、改建工程費、新建工程補助費等；二是養(yǎng)護事業(yè)發(fā)展費，包括行政管理費，養(yǎng)護專用機械、構(gòu)件、材料廠（場、庫）建設(shè)費，養(yǎng)護管理技術(shù)進步開發(fā)費，養(yǎng)護科研、教育費，路況及交通量情況調(diào)查費，路政管理費等；三是養(yǎng)護其他費，包括勞動保險，非固定職工福利、獎勵、醫(yī)藥撫恤費、退職、退休、離休人員費，邊遠地區(qū)養(yǎng)路職工子弟學校經(jīng)費等。

▲正在建設(shè)中的黃茅海大橋 韓冬冬 攝

稅費改革

1998年《中華人民共和國公路法》第三十六條規(guī)定，國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定，并要求依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建。

2000年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部、國家計委等部門<交通和車輛稅費改革實施方案>的通知》（國發(fā)〔2000〕34號）明確要開征燃油稅取代公路養(yǎng)路費等費用，但2000年該改革方案中的燃油稅改革并沒有實施。直到2008年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號），開始實施成品油稅費改革。根據(jù)改革方案，全國范圍內(nèi)取消了公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費六項收費，并逐步有序取消政府還貸二級公路收費。與此同時，提高成品油消費稅單位稅額。

按照改革方案，新增成品油消費稅連同由此相應增加的增值稅等費用有專項用途，不作為經(jīng)常性財政收入，不計入現(xiàn)有與支出掛鉤項目的測算基數(shù)，除由中央本級安排的替代航道養(yǎng)護費等支出外，其余全部由中央財政通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。改革后形成的交通資金遵循屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權(quán)不變（四個不變）的原則。

新增稅收收入按以下順序分配：

首先，替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出。以2007年的養(yǎng)路費等六項費用收入為基礎(chǔ)，考慮地方實際情況按一定的增長率來確定。

其次，補助各地取消政府還貸二級公路收費。每年安排一定數(shù)量的專項補助資金，用于債務(wù)償還、人員安置、養(yǎng)護管理和公路建設(shè)等。

再次，對種糧農(nóng)民增加補貼。

最后，增量資金按照各地燃油消耗量、交通設(shè)施當量里程等因素進行分配，適當體現(xiàn)全國交通的均衡發(fā)展。

相關(guān)政策要求

由于成品油消費稅是中央稅種，原養(yǎng)路費資金是地方資金，為了落實國務(wù)院提出的四個不變原則，財政部在2009年按照制定的《中央對地方成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預〔2009〕14號），明確提出轉(zhuǎn)移支付的基本目標是：對實施成品油稅費改革形成的財政收入，除由中央本級安排的替代性等支出外，其余全部由中央財政通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，保證地方政府在原公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費等“六費”取消后，獲得相應資金來源，保障交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護和建設(shè)等需要，逐步推進全國交通均衡發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付采取“基數(shù)加因素”的辦法，分為替代性返還和增長性補助兩部分。但國務(wù)院、交通運輸部門和財政部門都沒有對改革后的資金制定使用和管理辦法。各省份根據(jù)本地區(qū)的情況先后制定了管理制度。

2019年9月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》（國辦發(fā)〔2019〕45號）要求，成品油稅費改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費部分，不得低于改革基年（2009年）公路養(yǎng)路費收入占“六費”收入的比例。成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付用于普通公路養(yǎng)護的比例一般不得低于80%，且不得用于新建公路。2022年起，該項資金不再列支管理機構(gòu)運行經(jīng)費和人員等其他支出。繼續(xù)執(zhí)行省級人民政府對農(nóng)村公路養(yǎng)護工程的補助政策，省級補助資金與切塊到市縣部分之和占成品油稅費改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費部分的比例不得低于15%，實際高于上述比例的不得再降低。2020年2月，交通運輸部和財政部印發(fā)了《貫徹落實＜國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見＞的通知》（交公路發(fā)〔2020〕26號），進一步細化了該要求。

資金投入規(guī)模

根據(jù)調(diào)研了解的情況，2009年稅費改革的基數(shù)約為1700億元，以后連續(xù)按5%至7%的年增長率增長，到2017年不再增長。按此計算并參考各項數(shù)據(jù)推測，燃油返還稅資金近年來穩(wěn)定在2500億元左右，主要用于不收費公路的管理和養(yǎng)護。尤其是2022年各地執(zhí)行了公路管理養(yǎng)護體制改革并將公路管理機構(gòu)的經(jīng)費支出納入地方一般財政預算后，用于養(yǎng)護工程的經(jīng)費事實上有一定的提高。

40年公路建設(shè)和養(yǎng)護資金全景圖

資金來源

1985年，國務(wù)院制定了公路建設(shè)采用“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的基本思路。2005年以后，由于經(jīng)濟發(fā)展迅速，外資在公路行業(yè)的使用逐漸減少。近年來我國公路建設(shè)資金來源的基本情況可以歸納為兩類公路三方面資金。

第一類是以高速公路為主的收費公路投資資金，包括資本金和債務(wù)性資金。車購稅資金是收費公路資本金的主要來源，近年來每年上千億元的車購稅資金引導著地方政府資金和社會資本，作為資本金投入收費公路，再通過收費政策進行貸款或其他債務(wù)性融資，完成收費公路建設(shè)資金的籌集。以上兩類資金形成了高速公路每年的投資額，約占公路總投資的55%至60%。

第二類是以車購稅資金和地方財政資金共同形成的不收費公路投資資金，約占每年投資的40%至45%。

▲歷年公路投資結(jié)構(gòu)圖（2010—2023）

▲全國高速公路投資債務(wù)情況（2010—2021）

公路存量資產(chǎn)債務(wù)形成情況

投資形成的成果就是資產(chǎn)。更早的數(shù)據(jù)難以獲得，如果把2000年到2023年底前全國公路投資額加總，公路投資總額達到32.73萬億元。需要說明的是，由于公路施工周期長，每年都有一部分投資項目無法完工，這些投入只能算是投資，還沒有形成資產(chǎn)。

對比公開的收費公路數(shù)據(jù)（該數(shù)據(jù)披露到2021年），2021年底全國收費公路總投資為12.11萬億元，債務(wù)余額7.91萬億元。如果考慮近兩年的高速公路資產(chǎn)形成情況，到2023年底高速公路總資產(chǎn)應該達到接近15萬億元，債務(wù)余額接近9萬億元。

以上是2000年以后的公路資產(chǎn)形成。由于2000年前的歷年投資數(shù)據(jù)難以獲得，根據(jù)統(tǒng)計信息，2000年時公路行政和技術(shù)等級結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 2000年全國公路行政技術(shù)等級結(jié)構(gòu)表（萬公里）

分析2000年以前的公路造價數(shù)據(jù)，可粗略按照每公里高速公路2000萬元，一級公路800萬元，二級公路400萬元，三級、四級和等外公路80萬元計算，2000年存量公路資產(chǎn)規(guī)模約為2萬億元。

考慮截至2023年底車購稅資金投入公路行業(yè)約為4.5萬億元，而且隨著中央對地方政府性債務(wù)監(jiān)管進一步趨緊，可以將目前存量公路行業(yè)的建設(shè)資金來源做如下大體判斷。

第一，全國公路投資形成資產(chǎn)約為32萬億元左右，其中15萬億元是收費公路資產(chǎn)。

第二，收費公路資產(chǎn)中，利用收費政策形成的債務(wù)約為9萬億元，以車購稅資金和社會資本投資為主的資本金約6萬億元。

第三，其余17萬億元的不收費公路投資，主要是由地方政府的投資和車購稅資金組成。

公路養(yǎng)護管理資金來源使用情況

公路養(yǎng)護和管理資金總體上分兩類。第一類是收費公路，第二類是不收費公路。

按照《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》，收費公路的管理養(yǎng)護資金需求由收費收入中支出。2017年至2021年全國收費公路管理養(yǎng)護資金使用情況如表2所示。需要說明的是，根據(jù)2021年全國收費公路統(tǒng)計公報顯示，截至2021年底，全國有1.7萬公里一級公路，以及7500公里二級公路收費。

表2 2017年至2021年全國收費公路養(yǎng)護管理資金使用情況

表3 2023年底全國公路網(wǎng)行政、技術(shù)等級里程表（萬公里）

按照資金用途安排，全國不收費公路的管理和養(yǎng)護資金由約2500億元燃油稅資金支持，各級地方政府給予一定的投入。這些資金負責管理養(yǎng)護的不收費公路里程規(guī)模約為524萬公里，其中包括10萬公里左右的一級公路，40萬公里以上的二級公路和超過470萬公里的二級以下公路。2023年我國公路網(wǎng)行政、技術(shù)等級結(jié)構(gòu)如表3所示。

公路行業(yè)資金結(jié)構(gòu)將發(fā)生改變

車購稅專項資金發(fā)生了變化

2024年10月28日，財政部與交通運輸部聯(lián)合發(fā)布了《交通運輸領(lǐng)域重點項目資金管理辦法》（財建〔2024〕366號）和《交通運輸領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金管理辦法》（財建〔2024〕367號）。兩個文件均明確廢止了以《車輛購置稅補助地方資金管理暫行辦法》（財建〔2021〕50號）為主的車購稅文件，并在相關(guān)資金的定義上也沒有再引用車購稅資金的字樣，而將兩項資金的來源表述為“中央財政從一般公共預算中安排”。

以上文件表明，車購稅資金作為專項資金，?？钣糜诠方ㄔO(shè)的資金架構(gòu)發(fā)生了變化。未來車購稅資金收入與公路建設(shè)支出不再直接關(guān)聯(lián)，中央財政履行交通運輸領(lǐng)域中央事權(quán)的資金來源由一般公共預算統(tǒng)籌安排。這個變化將在不遠的將來對公路行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

燃油稅資金存在減收的可能

由于我國鼓勵綠色低碳能源發(fā)展，新能源車保有量快速提升。以目前處在新能源車推廣前沿的海南省為例，《海南省新能源汽車推廣中長期行動方案（2023-2030年）》中提出，到2030年，全省將累計推廣新能源汽車超150萬輛，而且不再銷售燃油車。這期間也有將停止銷售燃油車的政策推廣至全國的提議。這些政策的實施必然導致燃油車總量和燃油消耗量的下降，燃油稅的減少也不可避免。

如果沒有新的替代方案實施，燃油稅收入的減少有可能對普通公路養(yǎng)護資金來源造成壓力。

收費公路政策的完善需要共同努力

由于公路造價提高，而收費公路收入呈現(xiàn)邊際效益遞減的趨勢，不僅新建收費公路收支難以平衡，也影響了存量收費公路債務(wù)化解進度。交通行業(yè)從2013年開始推動的《收費公路管理條例》修訂工作需要各方的共同努力，未來收費政策的走向還存在不確定性。

綜上所述，公路行業(yè)持續(xù)發(fā)展的三大政策都已經(jīng)或者將會發(fā)生變化，未來的資金結(jié)構(gòu)改變已成為必然。再加上中央著力化債攻堅，全國公路投資規(guī)模已經(jīng)有下降的趨勢。換言之，資金結(jié)構(gòu)的改變也可能會推動行業(yè)發(fā)展方向的變化。

▲湖北麻陽高速 趙廣亮 攝

2025年公路行業(yè)的投資政策趨勢及建議

財政環(huán)境相對寬松

2024年12月9日，中共中央政治局召開會議分析了2025年經(jīng)濟工作。會議提出，要實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。這為2025年的財政和貨幣政策定下了總基調(diào)。

此前，中央出臺了大量的財政和金融政策，重點用于化解地方政府債務(wù)并提振經(jīng)濟。如2024年3月5日李強總理在政府工作報告中提出“發(fā)行超長期國債專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)”；2024年11月國務(wù)院提請人大批準6萬億元增量資金用于置換存量隱性債務(wù)等；2024年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，提出17條包括大幅放寬專項債資金投向和用作項目資本金范圍，在11個地方推行“自審自發(fā)”，以及施行專項債常態(tài)化申報的優(yōu)化完善專項債管理機制。

總體來說，2025年財政與金融政策將呈現(xiàn)進一步寬松的態(tài)勢。

選擇好投資方向

按照2025年交通運輸工作會議對下一步工作的部署，能夠帶動公路行業(yè)投資的內(nèi)容，一是加快完善國家綜合立體交通網(wǎng)；二是深入推進交通物流降本提質(zhì)增效；三是發(fā)展壯大交通運輸領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力。

恰如最近納入視野的項目中，交通運輸行業(yè)水運項目和投資逐漸提高，物流降本增效的工作重點之一也在于完善綜合運輸體系、完善物流通道，而新質(zhì)生產(chǎn)力的要點在于交通智慧化、綠色化及新領(lǐng)域，如低空經(jīng)濟和交通融合等領(lǐng)域的開拓。

建議做好前期工作 用好財政和金融政策

首先要對各類項目提早策劃，加快項目前期工作進度，包括做好擬推動項目的用地、用海、用林等資源要素的前期保障工作。

其次在條件具備的前提下，緊抓財政和金融政策機遇：第一按照中央的要求優(yōu)化完善地方政府專項債政策，爭取向交通傾斜；第二深入研究政策，爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付的專項資金，以及超長期國債資金，發(fā)展和完善綜合立體交通；第三做好政策儲備，在國家一攬子增量措施落實時，爭取更多的資金化解存量債務(wù)；第四在交通運輸領(lǐng)域規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，拓展多元化融資渠道。

本文選自

《中國公路》雜志2025年第03期

原標題《四十年公路資金全景圖和未來發(fā)展

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文｜中國公路學會投融資分會、中瑞均富咨詢（北京）有限責任公司 王利彬 內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運輸廳 王天禹 中瑞均富咨詢（北京）有限責任公司 趙玉萍

責編：苗挺節(jié)

校對：程子研

審核：余大鵬 陳露

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本文由《中國公路》雜志社數(shù)據(jù)與新媒體發(fā)展中心整理編輯，轉(zhuǎn)載請在文章前注明轉(zhuǎn)載于微信公眾號“中國公路”

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