特朗普的豪賭——評(píng)估美國鋼鋁關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)影響

核心觀點(diǎn)

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2025年2月10日，美國總統(tǒng)特朗普再次揮舞關(guān)稅大棒，宣布將自3月12日起對(duì)所有進(jìn)口至美國的鋼鐵和鋁產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅，并明確表示“沒有例外和豁免”。以鋼鋁關(guān)稅為引，美國對(duì)全球的關(guān)稅攻擊已然拉開序幕。

表面上，特朗普提高鋼鋁進(jìn)口關(guān)稅是為了平衡貿(mào)易逆差，讓制造業(yè)回流美國。然而，細(xì)究之下，其邏輯存在矛盾：鋼鋁及其制品并不是美國主要的進(jìn)口商品，但美國對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品采取的貿(mào)易救濟(jì)措施中，近一半都是為了保護(hù)鋼鋁及其制品。鋼鋁行業(yè)緣何如此特殊？主要出于特朗普的政治目標(biāo)：

（1）鋼鋁是美國老牌制造業(yè)的象征，鋼鋁保護(hù)提升制造業(yè)復(fù)興信心；

（2）三個(gè)搖擺州屬于老工業(yè)區(qū)，鋼鋁關(guān)稅利于鞏固選民支持；

（3）利用新一輪鋼鋁關(guān)稅，加強(qiáng)與貿(mào)易伙伴談判籌碼。

然而，這場(chǎng)關(guān)稅較量或許并沒有贏家：

（1）對(duì)美國：特朗普上一任期實(shí)施的鋼鋁關(guān)稅僅為美國鋼鐵行業(yè)帶來產(chǎn)量小幅回升及少量就業(yè)崗位，卻以下游制造業(yè)的成本增長(zhǎng)和崗位縮減為代價(jià)，得不償失。此外，研究顯示，美國小布什政府的鋼鐵關(guān)稅對(duì)鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量、出口和就業(yè)等方面的負(fù)面影響有較高持續(xù)性，關(guān)稅取消后仍未能恢復(fù)至加關(guān)稅前的水平。

（2）對(duì)中國：鋼鋁產(chǎn)業(yè)被迫調(diào)整全球貿(mào)易鏈，鋼鋁下游產(chǎn)品也受關(guān)稅波及，制造業(yè)出口收縮壓力不容小覷。由于中國鋼鐵產(chǎn)量占全球市場(chǎng)的53%，美國鋼鋁關(guān)稅可能觸發(fā)其他國家對(duì)中國加關(guān)稅的連鎖反應(yīng)。近期，越南和韓國紛紛對(duì)中國鋼材實(shí)施反傾銷關(guān)稅等貿(mào)易救濟(jì)措施。

綜上，特朗普的鋼鋁關(guān)稅，看似是為了重振美國本土制造業(yè)，但實(shí)際上對(duì)內(nèi)更像是一場(chǎng)政治表演秀，對(duì)外則是一張談判邀約。從影響看，美國對(duì)鋼鋁加征關(guān)稅，不僅對(duì)中國等制造業(yè)大國的出口造成壓力，也難以實(shí)現(xiàn)“制造業(yè)回流美國”的誓言，對(duì)美國及其貿(mào)易伙伴而言是一場(chǎng)雙輸?shù)牟┺摹?/span>

【正文】

鋼鋁關(guān)稅的“前世今生”

1、鋼鋁關(guān)稅的“前身”——美國貿(mào)易保護(hù)主義

美國總統(tǒng)特朗普對(duì)鋼鋁加征關(guān)稅并非其首創(chuàng)，實(shí)際是延續(xù)了美國貿(mào)易保護(hù)主義的歷史脈絡(luò)。早在18世紀(jì)，美國開國元?jiǎng)讈啔v山大·漢密爾頓就曾提出對(duì)鋼鐵征收關(guān)稅以扶持美國產(chǎn)業(yè)的建議。在20世紀(jì)60-70年代，尼克松、李根等美國總統(tǒng)通過進(jìn)口配額限制鋼鐵進(jìn)口，從而保護(hù)美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)。吉米·卡特曾通過限制美國鋼鐵進(jìn)口價(jià)格來避免低價(jià)沖擊美國本土鋼鐵產(chǎn)業(yè)。

2002年，小布什政府便試圖對(duì)進(jìn)口鋼鐵征收最高30%的關(guān)稅，但該政策因被世貿(mào)組織裁定違規(guī)而夭折。后來，奧巴馬政府則對(duì)部分用于汽車生產(chǎn)的特定種類鋼鐵征收高額關(guān)稅,在遏制中國鋼鐵的同時(shí)保護(hù)美國制造業(yè)。

2、特朗普鋼鋁關(guān)稅1.0

特朗普則在前人的基礎(chǔ)上將鋼鋁關(guān)稅推上一個(gè)高峰。2018年3月，特朗普政府就曾以《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條為法律依據(jù)，宣布對(duì)美國進(jìn)口鋼鐵和鋁分別征收25%和10%的關(guān)稅，從中國到歐盟、加拿大、墨西哥等美國傳統(tǒng)盟友都受到波及，引發(fā)全球多國的反對(duì)之聲。

然而，在關(guān)稅生效前的3月22日，美國宣布對(duì)歐盟、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、墨西哥、韓國等經(jīng)濟(jì)體暫時(shí)豁免鋼鋁關(guān)稅，豁免期持續(xù)至2018年5月1日。隨后，美國針對(duì)這些國家和地區(qū)的豁免政策進(jìn)行了調(diào)整：

（1）永久豁免：阿根廷、澳大利亞、巴西的鋼鐵和鋁產(chǎn)品被永久豁免關(guān)稅，韓國的鋼鐵也被永久豁免但設(shè)定了配額限制。

（2）豁免延期：對(duì)加拿大、墨西哥和歐盟的鋼鋁關(guān)稅豁免延長(zhǎng)至2018年5月31日，以便繼續(xù)進(jìn)行談判。最終，美國與加拿大、墨西哥達(dá)成了《美墨加協(xié)定》，撤銷了對(duì)這兩國的鋼鋁關(guān)稅。

（3）配額替代：拜登政府延續(xù)了特朗普政府的鋼鋁關(guān)稅框架，2021年與歐盟達(dá)成“全球可持續(xù)鋼鋁協(xié)議”，試圖以配額制替代全面關(guān)稅。

3、特朗普鋼鋁關(guān)稅2.0

2025年2月10日，特朗普簽署行政令，將對(duì)美國進(jìn)口鋼鋁產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅（鋁進(jìn)口關(guān)稅將從之前的10%提升至25%），同時(shí)強(qiáng)調(diào)“沒有豁免和例外”，計(jì)劃于3月4日生效。

2月14日，美國商務(wù)部表示新一輪鋼鋁關(guān)稅可能擴(kuò)展至鋼鋁的下游產(chǎn)品，或涵蓋鋁下游的芯片制造設(shè)備部件、航空器部件等高附加值產(chǎn)品，較之前僅針對(duì)9種基礎(chǔ)鋁制品，波及范圍明顯擴(kuò)大。

可見，此次鋼鋁關(guān)稅是對(duì)先前關(guān)稅的加強(qiáng)，而非關(guān)稅疊加，意在填補(bǔ)之前鋼鋁產(chǎn)品經(jīng)由豁免國家流入美國的“漏洞”：

（1）不再豁免盟友：特朗普鋼鋁關(guān)稅2.0首當(dāng)其沖的就是在上次鋼鋁關(guān)稅進(jìn)程中的到豁免的國家。此次，鋼鋁關(guān)稅或?qū)⑷∠麑?duì)加拿大、歐盟和日本等盟友的豁免，對(duì)所有國家統(tǒng)一征收25%的進(jìn)口關(guān)稅。

（2）防止貿(mào)易繞道：采用“熔煉和澆鑄”鋼材與“冶煉和鑄造”鋁材原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，或旨在

阻止中國通過第三方國家（如墨西哥等）規(guī)避關(guān)稅，具體執(zhí)行細(xì)節(jié)尚待確認(rèn)。

特朗普的真實(shí)訴求——鋼鋁為何特殊？

表面看來，特朗普提高鋼鋁進(jìn)口關(guān)稅是為了平衡貿(mào)易逆差，讓制造業(yè)回流美國。然而，細(xì)究之下，其中存在邏輯矛盾：

一方面，鋼鋁及其制品并不是美國主要的進(jìn)口商品，在美國商品進(jìn)口總額中占比較小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于石油、電子產(chǎn)品、機(jī)械設(shè)備等商品。另一方面，美國針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的貿(mào)易救濟(jì)措施中，近一半都是為了保護(hù)鋼鋁及其制品。包括反傾銷、反補(bǔ)貼、進(jìn)口配額、232關(guān)稅等各種手段，美國已是全球最保護(hù)本國鋼鋁行業(yè)的國家之一。

問題在于，鋼鋁產(chǎn)品為何能憑借其較小的進(jìn)口額占比成為美國政府的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，甚至打著“國家安全”的旗號(hào)，兩次都是特朗普關(guān)稅政策的“先鋒”？我們從特朗普的政治意圖出發(fā)或能窺見一二：

1、維護(hù)選民基礎(chǔ)

特朗普頻頻對(duì)鋼鋁關(guān)稅采取行動(dòng)，其中一個(gè)重要原因是他需要贏得并鞏固“銹帶州”選民的支持。

“銹帶州”為美國東北和中西部的一些老工業(yè)區(qū)，包括賓夕法尼亞州、密歇根州、威斯康星州東南部等地，曾經(jīng)是美國工業(yè)的中心地帶，以包括鋼鐵和汽車制造業(yè)等的重工業(yè)為主。而在2024年美國大選的7個(gè)搖擺州中，有3個(gè)屬于“銹帶州”（包括被認(rèn)為十分關(guān)鍵的賓夕法尼亞州）。

鋼、鋁不僅是商品，更是美國老牌工業(yè)的象征。所以，特朗普?qǐng)?jiān)決通過關(guān)稅加強(qiáng)對(duì)鋼鋁產(chǎn)品的本土保護(hù)，也是為了鞏固其在搖擺州的選民支持率。

2、對(duì)外談判的籌碼

特朗普深知關(guān)稅是重要的對(duì)外談判工具。例如，2018年他利用鋼鋁關(guān)稅成功地與墨西哥和加拿大重新談判了《美墨加協(xié)定》，并在與歐盟、中國等國家的談判中均獲得了較為有利的條件。

本次鋼鋁關(guān)稅新政對(duì)美國盟友的影響更為顯著（即從0%的進(jìn)口關(guān)稅提高到25%）。實(shí)際上，美國的盟友如加拿大、墨西哥等，未必會(huì)對(duì)美國造成安全威脅。只不過特朗普可以借機(jī)與盟友再次談判，為美國謀取更多利益。

3、實(shí)施關(guān)稅的“底牌”

（1）美國為關(guān)鍵最終消費(fèi)市場(chǎng)

特朗普大肆揮舞關(guān)稅大棒，主要依仗美國為世界最大消費(fèi)國以及進(jìn)口國的地位。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2023年美國最終消費(fèi)支出已經(jīng)達(dá)到22.5萬億美元，幾乎等于中國和歐盟的最終消費(fèi)支出之和，占全球消費(fèi)的29%左右。因此，很多國家也需要美國市場(chǎng)來消化企業(yè)制造業(yè)的產(chǎn)品，這便成為特朗普利用關(guān)稅限制其他國家的最大底牌。

（2）美國本土工業(yè)基礎(chǔ)

歷史上，鋼鐵行業(yè)曾是支撐美國工業(yè)發(fā)展的脊梁。在19世紀(jì)末期，美國鋼鐵行業(yè)蓬勃發(fā)展，與此同時(shí)，工業(yè)化也推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國鋼鐵產(chǎn)量達(dá)到8000萬噸，占全球總產(chǎn)量的六成以上。然而，在20世紀(jì)70年代，日本鋼鐵行業(yè)迅速崛起，并代替美國成為世界第一大鋼鐵制造國。自此，美國鋼鐵行業(yè)逐漸衰落，但也在美國留下了一道痕跡，如今銹帶區(qū)便為美國鋼鐵行業(yè)的基礎(chǔ)。

另外，2018年鋼鋁關(guān)稅確實(shí)在短期內(nèi)減弱了美國鋼材的進(jìn)口依賴。2019年美國鋼材進(jìn)口滲透率較2017年降低了8.7個(gè)百分點(diǎn)，但在隨后幾年，美國的鋼材進(jìn)口滲透率又有所回升。

美國：本土產(chǎn)業(yè)未必從關(guān)稅受益

1、鋼鐵產(chǎn)業(yè)：重視短期利潤(rùn)，缺乏長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力

盡管美國政府想要重振本土制造業(yè)，但現(xiàn)實(shí)卻事與愿違。美聯(lián)儲(chǔ)數(shù)據(jù)顯示，2018-2019年間，美國鋼鐵產(chǎn)能利用率從74%回升至82%，但產(chǎn)能增長(zhǎng)僅約2%，并沒有明顯擴(kuò)張。

另外，2018年美國鋼鋁關(guān)稅直接導(dǎo)致本土鋼鐵價(jià)格飆升。由于美國鋼鐵產(chǎn)能短期擴(kuò)張不及，本土鋼鐵生產(chǎn)商抬高價(jià)格，熱軋板卷進(jìn)口價(jià)從2018年初的650美元/噸漲至同年8月的978美元/噸，短短幾個(gè)月漲價(jià)50%，使美國成為全球鋼價(jià)“高地”。

然而，推升本土鋼價(jià)的結(jié)果則是抑制下游鋼材需求。在長(zhǎng)期，傳統(tǒng)高爐鋼廠設(shè)備老化擴(kuò)張困難，高昂的勞動(dòng)力成本使美國鋼鐵生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力薄弱，新建產(chǎn)能的經(jīng)濟(jì)效益不高。2023年美國鋼鐵進(jìn)口量仍占消費(fèi)量的25.9%左右，與關(guān)稅前（2017年32.5%）相比降幅有限且有反復(fù)。

因此，短期內(nèi)美國本土鋼鐵生產(chǎn)商可能會(huì)因關(guān)稅受益，但長(zhǎng)期來看，美國鋼鐵業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，高關(guān)稅保護(hù)未能觸發(fā)美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和擴(kuò)張，反而催生了本土鋼價(jià)泡沫。

2、鋁產(chǎn)業(yè)：進(jìn)口依賴嚴(yán)重，供應(yīng)鏈?zhǔn)軟_擊

美國鋁業(yè)高度依賴進(jìn)口來滿足國內(nèi)需求。美國2023年鋁的凈進(jìn)口量約占需求總量的44%，而加拿大在美國鋁進(jìn)口中占據(jù)主導(dǎo)地位。

鋁冶煉為高耗能產(chǎn)業(yè)，電力成本占總生產(chǎn)成本的50%左右。加拿大在鋁冶煉方面具有天然優(yōu)勢(shì)：加拿大魁北克省具有豐富的水電資源，而美國工業(yè)電價(jià)則達(dá)魁北克省的三倍，成本差異直接導(dǎo)致美國本土鋁生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的缺失。因此，即使在關(guān)稅保護(hù)下，近年美國本土鋁產(chǎn)量也呈下降趨勢(shì)，美國鋁產(chǎn)業(yè)對(duì)國外產(chǎn)能的高度依賴難以扭轉(zhuǎn)。

實(shí)際上，除了本土鋁產(chǎn)能，美國在全球范圍內(nèi)擁有相當(dāng)數(shù)量的鋁土礦礦山、氧化鋁和電解鋁產(chǎn)能的所有權(quán)。例如，美鋁、諾蘭達(dá)等美國公司在澳大利亞、幾內(nèi)亞、巴西、牙買加、蘇里南等鋁土礦資源豐富的國家擁有多家鋁土礦礦山，控制著上游鋁資源。從全球化布局來看，美國鋁業(yè)并不弱勢(shì)。

但是，通過關(guān)稅等貿(mào)易保護(hù)無法解決美國本土鋁產(chǎn)業(yè)的電價(jià)劣勢(shì)，無法促進(jìn)鋁產(chǎn)業(yè)回流美國，反而可能破壞現(xiàn)有供應(yīng)鏈。美國鋁工業(yè)由私營(yíng)公司控制,跨國公司更重視投資效益，而在美國建廠冶煉鋁的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于在鋁土礦資源豐富、能源價(jià)格便宜的地區(qū)投資建廠。

3、下游行業(yè)：成本增長(zhǎng)，就業(yè)困境

（1）制造業(yè)成本上升

鋼鐵作為工業(yè)的“糧食”，其價(jià)格波動(dòng)無疑會(huì)通過產(chǎn)業(yè)鏈成倍放大。在2018年關(guān)稅實(shí)施后，多個(gè)鋼鋁生產(chǎn)下游制造業(yè)遭受成本沖擊：

• 汽車制造業(yè)：福特公司表示，鋼鋁價(jià)格的大幅上漲可能導(dǎo)致汽車成本增加16億美元，其中一半和特朗普政府的鋼鋁關(guān)稅直接有關(guān)。在2018年鋼鋁關(guān)稅落地后，福特二季度盈利較前一季度下降近50%，已下調(diào)2018年的盈利預(yù)期。

• 食品包裝業(yè)：美國鋁業(yè)協(xié)會(huì)報(bào)告顯示，易拉罐生產(chǎn)成本因鋁價(jià)上漲增加25%，迫使可口可樂等企業(yè)將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移至墨西哥。

（2）就業(yè)市場(chǎng)的悖論

在關(guān)稅保護(hù)下，美國鋼鐵行業(yè)有限復(fù)蘇，鋼鐵行業(yè)就業(yè)人數(shù)從2017年的14.3萬增至2022年的15.1萬。但有研究顯示，美國每增加1個(gè)鋼鐵崗位，最終減少了75個(gè)下游制造業(yè)的崗位，這種就業(yè)結(jié)構(gòu)變化彰顯了美國關(guān)稅保護(hù)的效益低下。

Lydia（2025）以小布什在2002-2003年征收的鋼鐵關(guān)稅為例，研究臨時(shí)上游關(guān)稅對(duì)下游產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期影響，發(fā)現(xiàn)臨時(shí)的鋼鐵關(guān)稅對(duì)下游產(chǎn)業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)力以及就業(yè)和生產(chǎn)方面均有負(fù)面影響。尤其，這些負(fù)作用是持續(xù)的：在關(guān)稅被取消后的很長(zhǎng)時(shí)間里，美國的鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)在全球市場(chǎng)中的份額仍較低。小布什的鋼鐵關(guān)稅給下游行業(yè)造成的損失超過了鋼鐵行業(yè)的任何短期收益。

中國：直接出口影響有限，轉(zhuǎn)口貿(mào)易或受沖擊

1、直接出口

2018年關(guān)稅實(shí)施后，中國對(duì)美國的鋼鋁出口大幅下降，目前中國對(duì)美直接出口量已降至極低水平。2024年，中國出口至美國的鋼材僅占總鋼材出口的0.8%。

同時(shí)，中國對(duì)美國的鋁材出口量自2018年第一輪關(guān)稅政策后已明顯下降。2024年中國直接出口至美國的鋁材數(shù)量大約占總出口的4%左右，占比較小。

因此，美國新一輪鋼鋁關(guān)稅對(duì)中國鋼鋁直接出口的負(fù)面影響十分有限。

2、轉(zhuǎn)口貿(mào)易

從鋼鐵貿(mào)易看，中國鋼材集中通過第三國轉(zhuǎn)銷美國的證據(jù)并不充分。以越南為例，越南雖然是中國鋼材的第一大出口目的國，但在美國鋼材進(jìn)口量排名中并不靠前，且沒有豁免配額（鋼材出口至美國的關(guān)稅為25%）。盡管可能存在從中國出口到越南，再銷售到歐盟等其他國家的情況，但這進(jìn)一步削弱中國鋼材與美國貿(mào)易的關(guān)聯(lián)度。

另外，加拿大和墨西哥從中國進(jìn)口的鋼材也微乎其微，中國出口至韓國和歐盟的鋼材在2018年和2024年水平基本相當(dāng)，僅巴西在2020年后從中國進(jìn)口的鋼材數(shù)量稍有增加，或有部分轉(zhuǎn)口至美國的可能。但整體上，中國鋼材出口目的國較分散，所謂鋼材“轉(zhuǎn)口貿(mào)易”體量或不大。

從鋁行業(yè)看，中國鋁材的主要出口國墨西哥、韓國，而這兩個(gè)國家也是美國鋁材較主要的進(jìn)口國家。近年，隨著美國從中國進(jìn)口鋁材數(shù)量下降，中國出口至韓國和墨西哥的鋁材明顯增加。因此，可能存在中國鋁材通過墨西哥、韓國等國進(jìn)入美國的情況。

3、關(guān)稅擴(kuò)圍的“多米諾骨牌”效應(yīng)

（1）鋼鋁關(guān)稅波及中國鋼鋁下游制造業(yè)

根據(jù)美國商務(wù)部披露，新一輪鋼鋁關(guān)稅可能擴(kuò)展至鋼鋁的下游產(chǎn)品。

以鋁產(chǎn)品而言，或涵蓋芯片制造設(shè)備部件、航空器部件等高附加值產(chǎn)品，大幅升級(jí)。對(duì)中國而言，鋼鋁關(guān)稅不僅會(huì)導(dǎo)致鋼鋁產(chǎn)品出口市場(chǎng)收縮，還可能加劇制造業(yè)的壓力。

（2）其他國家跟進(jìn)加稅

美國鋼鋁關(guān)稅可能觸發(fā)其他國家的連鎖反應(yīng)。此次鋼鋁關(guān)稅或?qū)γ绹擞鸭幽么蟆W盟和日本等不再豁免，將加劇全球供應(yīng)鏈沖擊。而中國鋼鐵產(chǎn)量占全球市場(chǎng)的53%，美國對(duì)鋼鐵征收關(guān)稅必然會(huì)對(duì)中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成壓力。近期，越南和韓國已對(duì)中國鋼鐵出口采取反傾銷措施：韓國計(jì)劃對(duì)中國出口的中厚板等鋼鐵產(chǎn)品加征反傾銷稅，越南則將對(duì)中國出口的熱軋卷板征收高額進(jìn)口稅。

綜上，特朗普的鋼鋁關(guān)稅，看似是為了重振美國本土制造業(yè)，但實(shí)際上對(duì)內(nèi)更像是一場(chǎng)政治表演秀，對(duì)外則是一張談判邀約。從影響看，美國對(duì)鋼鋁加征關(guān)稅，不僅對(duì)中國等制造業(yè)大國的出口造成壓力，也難以實(shí)現(xiàn)“制造業(yè)回流美國”的誓言，對(duì)美國及其貿(mào)易伙伴而言是一場(chǎng)雙輸?shù)牟┺摹?/span>

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